关于深圳市行业协会发展的若干建议
发布时间:2014-03-18      作者:民进深圳市委员会       来源:办公室

 

一、行业协会是我市经济社会发展中难以替代的重要组成部分,大力发展行业协会具有十分重要的意义

根据有关部门提供的数据,截至2013年6月底,我市注册登记的行业协会共417家,其中市级行业协会340家,区级行业协会77家;其中地方性商会82家,专业性协会300多家。这些协会涵盖了高新技术、金融、物流、文化四大支柱产业,传统优势产业,商贸旅游业、市场中介服务业、环保产业及互联网、新能源、生物等战略性新兴产业各主要领域。这些行业协会在推动产业升级转型、开拓行业市场、提供公共服务、规范市场秩序、协调社会管理等方面发挥着越来越重要的作用,是我市经济社会发展中难以替代的重要组成部分。

作为全国改革开放的前沿阵地,深圳在行业协会发展方面远远早于国内许多地方,许多工作在全国走在前列,为许多地方提供了不少值得借鉴的经验和措施,得到了民政部等有关部门和中央、省、市领导的充分肯定。十八大召开以后,社会建设被提到了前所未有的高度,被纳入了“五位一体”建设的新格局之中。深圳行业协会,作为社会组织中力量最强、影响最大、最具活力的部分,作为社会建设的重要抓手,即将迎来重要的历史机遇。市委市政府也充分认识到了行业协会在经济社会发展中的重要作用,即将修订《深圳经济特区行业协会条例》,并将采取各种有力措施,全面推进行业协会发展。

二、当前我市行业协会发展过程中仍存在诸多急待解决的困难和问题

由于种种原因,与深圳行业协会发展起步早的实际、与深圳作为全国改革开放窗口和科学发展排头兵的定位、与建设国际化大都市和全国经济中心城市的目标、与上海等兄弟省市的发展相比,我市行业协会的发展仍然存在诸多不足之处和薄弱环节,还有极大的提升和发展空间。

(一)从协会自身来看

1.覆盖面不宽。和深圳经济社会快速发展的步伐相比,行业协会的发展相对较慢,数量不多,覆盖面不够宽。据有关部门提供的数据,截至今年6月份仅有行业协会417家,还有极大的发展空间。

2.发展不平衡。据业内人士估计,目前在册的417家协会中,发展不平衡,其中发展较好、基本维持、运作较差的协会大约各占三分之一。一方面,形成了一批民间化程度高、功能作用发挥好、具有典型示范作用的行业协会,比如其中有6家被国家民政部授予全国先进社会组织荣誉称号,有13家被评为5A级社会组织。另一方面,存在不少难以维持、运作管理较差、职能发挥极其有限的协会,有的连工作人员的工资发放也成问题,有的面临无资金——无作为——无吸引力的恶性循环,难逃被注销、撤销的命运。

3.专职队伍不强。由于政府有关部门认识不足,没有将行业协会专职队伍建设纳入人才工作计划体系,缺乏配套的业务培训、劳动人事、职称评定等政策导向;行业协会自身重视不够,没有建立良好的激励机制、薪酬体系,难以解决入户、调工、职称等问题,缺乏人才成长的良好外部环境等原因,导致专职队伍的归属感不强,自身动力不足,难以吸引和留住高素质的人才,这些成为制约行业协会发展、进而影响行业发展的极其严重的瓶颈之一,存在诸多问题:一是数量不足。许多协会的专职人员极少,一些发展较差的协会甚至只有一个工作人员,连维持日常运转都困难。与许多政府机关办公场所的富丽堂皇比较,与千军万马考公务员的盛况比较,行业协会的简朴是不可同日而语的。二是整体素质不够。专职人员中相当部分的人员无相关行业的工作经验,存在结构不合理、专业知识和技术不强、综合素质不高等问题,正如社会上流传的一个现象:“一流人才进政府、二流人才进企业、三流人才进协会”。三是流动率高。由于内无自我提升动力、外无良好环境,我市行业协会专职队伍流动性较强,尤其是一些优秀人才流动性较大。

4.整体水平不高。一些行业协会存在组织机构不健全、组织行为不规范、规章制度不完善、缺乏有效的自律机制、社会公信力不高、会员大会和理事会的作用没有得到充分发挥等问题;相当一部分协会的职能发挥和日常运作主要还停留在简单的信息交流、岗位培训等极其有限的范围内;与上海等兄弟地区的行业协会走出国门往国际化方向发展相比,我们在本土化、区域化方面都还没有得到很好的发展。

(二)从政府部门来看

1.相关机制不健全,部门合力不够强。行业协会涉及民管、财政、发改、劳动、市监、社保、海关等诸多部门,各自负责相关的监管、扶持等职责,缺乏强有力的协作机制,难以形成最大限度的合力;在行业协会发展过程中还存在职责界线不清、推诿现象,一旦发生问题,往往首先是往民管等部门推。此外,由于职责划分不清,协会在面临一些问题时不知该找哪个部门去解决。

2.职责履行不落实,日常监管不到位。根据《行业协会条例》规定,行业协会主管部门的主要职责是监督行业协会在《章程》范围内开展活动;此外,按照各地的实践和国外的做法,诸如搭建信息交流沟通和公共服务平台,组织公共政策的宣传培训,开展基础性的调查研究,协调解决协会自身无法解决的困难问题等工作,都是由政府相关部门负责的。但实际上,有的部门往往以政会分开和协会自治为借口,以消极、无为的态度对待行业协会,持放之任之、睁一眼闭一眼的态度,从“什么都管”到“什么都不管”。比如,专职队伍建设是事关协会发展极其重要的一项工作,但有关部门连基本情况都不了解,至今没开展过相关调研,更谈不上指导帮助行业协会做好专职队伍建设的相关工作。此外,日常监管不到位的情况在一定程度上存在,部分协会存在排挤打压非会员单位、违规变相开展营利性活动、财务管理混乱等问题。

3.职能转移推进缓慢,实际效果不明显。一是认识上存在较大差距,一些政府部门把转移职能或购买服务当作对协会或企业的恩赐,存在不愿转、不敢转、不会转的情况,甚至存在“强买强卖”的现象。另一方面政府各部门对自身职责尚未进行深入细致的梳理,政府缺乏统一的公共服务项目转移标准,对哪些应当属于公共服务,哪些公共服务职责可以通过政府购买方式进行,认识模糊,差别明显,公共服务职能尚未厘清。二是时间上推进缓慢,政府职能转移提了多年,但推进太慢,效率太低,许多政策法规的出台和工作推进没有明确具体的时间表和路线图。三是数量上远远不足,政府购买公共服务的规模小,领域局限,主导性公共服务领域购买服务更小。目前公共服务购买以养老、社会服务为主,在公共卫生、教育、文化等主导性公共服务领域开展不足。四是程序上缺乏公开透明,政府购买公共服务缺少规范程序,公开竞争未成为一般原则。信息不公开,行业协会和社会各界对政府职能转移的具体项目、条件标准等等没有渠道了解,导致行业协会难以参与进去,社会各界难以进行必要的监督。五是操作上随意性强,相关政策的弹性很大、随意性很强,主动权在政府部门手上,行业协会主动作为的余地很小。有的部门以行业协会能力有限为理由拒绝转移或者委托,实际上形成恶性循环:只要政府部门不愿意转移或者委托,行业协会就难以摆脱弱势地位,而行业协会的弱势又成为政府部门不愿转移或者委托的理由。

4.监管力量不足,信息化程度不高。目前,市民管局共设3个处:综合信息处、登记管理处、执法处,共有28个编制(25个公务员编+3个雇员编);10个区(功能区)民管机构和人员情况为:共有专职在编人员17人,1个区平均不到2个编,其中盐田区有机构无人员,坪山和大鹏新区没有专职人员。这些有限的力量负责全市6012家社会组织(其中行业协会417家)的监管、执法、年审、综合评估等大量的工作。这些有限的力量只能疲于应付日常工作,难以卓有成效地开展工作,难以适应形势发展的需要,甚至影响到某些工作的正常开展,比如:基础性数据难以统计、无法安排对协会进行有效的指导、监管;执法工作无法正常开展(执法需要2个人才能开展,而目前市民管局执法处编制是5个,但实际只有3个人)。今后,随着一业多会、设立门槛降低等政策的实施,社会组织的数量将进一步增加,民管部门将面临更大的人员力量的压力。

另一方面,我们的信息化程度仍然较低,与深圳作为国际化大都市的发展定位极不相称。目前,非常必要的信息平台还没有建立起来,甚至连QQ群都没有建立,登记、监管等日常工作只能靠人工完成,手段落后,效率不高,许多基础性工作都难以开展。

5.理论研究薄弱,政策宣传力度不够。跟丰富多彩、百花齐放的实践探索相比,我们对行业协会的理论研究还比较薄弱,许多配套政策迟迟没有出台,许多好的经验没有得到广泛推广。此外,我们对相关政策的宣传力度不够。调研中我们发现,行业协会的许多专职人员对1999年以来实施的《行业协会条例》、即将修订的《行业协会条例》以及社会组织评估等政策规定,以及针对行业的政策尤其是优惠政策等,所知甚少,而普通的会员单位对这些政策规定以及作为会员的权利和义务等情况更不清楚,说明我们的政策宣传培训工作做得还不够,而这也是导致行业协会发展过程中诸多问题产生的一个重要原因。对政策而言,首先是认识和了解,如果连了解都不了解,那么贯彻执行就只能是一句空话。

(三)从其他方面来看

1.交流沟通平台缺乏。一是各个行业协会之间缺乏一个互相交流、互相学习的平台,目前甚至连QQ群都没有建立起来,417家行业协会之间没有一个顺畅、快捷的交流沟通渠道,仅有的交流沟通只是在互相有业务、较熟悉的协会之间进行,导致原本有许多好的经验做法难以得到交流和推广。二是缺乏一个良好的社会人士监督行业协会及政府相关部门的平台,大量的社情民意没有一个渠道收集上来。三是政府部门与行业协会之间没有可对接的、可操作的交流沟通机制和机构,目前的交流沟通时基本上还是通过短信平台,效率不高。在调研中我们发现,即使是开展一个问卷调查都非常困难。行业协会非常希望政府部门能够经常下去开展调研,听取他们的意见建议,反映他们的诉求和困难,从而帮助他们解决一些问题。

2.一些积极因素的作用没有被充分发挥出来。一是企业界中党代表、人大代表和政协委员的作用没有很好地发挥出来。据了解,企业界的党代表、人大代表、政协委员在我市数量不少,据了解,在2010年换届的市人大代表和政协委员中,社会组织兼职的代表委员数达221名,占人大和政协代表总数的24%;其中在社会组织专职工作人员中有党代表4人、人大代表5人、政协委员10人(而在行业协会专职工作人员中有人大代表4位、政协委员10位)。这些代表和委员的数量不少,完全可以在行业协会发展中发挥极其重要的作用:一方面,他们可以通过人大政协的渠道向政府部门反映行业协会及行业发展的问题和诉求,推动相关问题的解决;另一方面,他们在行业协会中大多担任着会长、副会长等领导职务,他们有责任有义务把所在协会建设好、发展好。但目前这种作用并没有得到很好的发挥。二是行业协会内部先进典型的示范作用没有很好地发挥出来。我们有一些行业协会内部治理水平高、功能作用发挥好、在全国乃至国际都有极好的影响,比如:安全防范行业协会、钟表协会、服装协会、电子行业协会等,他们有许多值得推广、可复制的先进经验和做法,但由于缺乏交流沟通的平台和相应的制度设计,其典型示范作用没有发挥,其先进经验没有得到很好的推广和辐射。

三、政策建议

(一)必须切实转变思想观念,这是行业协会发展的根本条件

思想是行动的先导,不解决思想观念的问题,行业协会的改革与发展将难以落到实处。行业协会不仅仅是政府与企业之间的桥梁,更是行业发展的需要,是政府转变职能的需要,是搞好社会管理、社会建设的需要,其在经济社会发展中发挥着日益重要的、难以替代的作用。

在调研中我们发现,行业协会发展过程中仍存在不少思想认识的误区和值得商榷的做法,比如把协会办成“二政府”,办成为少数人谋利的“公司或企业”的做法;把行业协会当作“下属单位”,当作“吃之无味弃之可惜的鸡肋”,当作“附属品”的想法,等等,这些都是与行业协会的本质相悖的。

要建设好、发展好行业协会,必须以先进科学的理念统揽各项工作。一是在双方关系上,必须明确政府与协会是合作伙伴关系而不是上下级的关系;二是在作用发挥上,要认识到行业协会是难以替代的,而不是可有可无的;三是具体实施上,必须将行业协会改革与发展纳入我们的工作视野,纳入规范化、制度化的轨道,将有关工作列出时间表和路线图,杜绝随意性和主观性。

(二)加强联席会议等机制建设,尽快解决人员力量和信息平台等问题,为行业协会发展提供基本保障

1.建立相关工作机制。一是建立高规格的联席会议。由于行业协会涉及多个部门,建议建立由市长牵头统筹、分管的市领导和政府有关部门为成员、部分行业协会代表视需要列席的联席会议,定期研讨行业协会的重大问题,以此增强协调工作力度,同时体现市政府对行业发展的重视程度。此外,建议市政府每年至少安排一次常务会议专题研究行业协会发展问题,或在研究行业问题时一揽子研究解决行业协会的相关问题。二是建立经常性的理论研究制度。委托高校、社科院等专业研究机构,对行业协会发展过程中的突出问题进行研究,对好的经验做法及时进行总结提升,尽快出台各方面的配套政策。

2.切实解决好民管部门的人员力量问题。编制问题是深圳民管部门当前面临的极其尴尬的问题,因为单纯从人员数量上看,我们的编制比许多地方好、但比好的地方差(据了解,上海民管部门有58名公务员编制和30多名执法编制),因此难以争取更多的编制。此外,编制问题又是当前必须尽快解决的问题,因为无论是当前工作的正常开展,还是从今后的发展来看,深圳民管部门的现有人员力量都是远远不够的。建议通过调剂或增加编制、派驻社工、向行业协会或者其他社会组织购买服务等形式解决人员问题。建立一支兼职的行业协会公共服务专家队伍,比如律师团队、政策顾问等,作为民管部门的重要补充力量。

3.切实加快推进信息平台建设。尽快建立统一、透明、公开的社会组织信息服务平台,将此列入议事日程。这对于加强社会组织自身建设、提高工作效率和服务水平、扩大对外交流和推动全市社会组织的发展意义重大。

(三)大力实施专职化和专业化人才工程,着力打造一支结构合理、素质高、业务强的专职队伍,为行业协会发展提供组织保障

加强队伍建设是行业协会发展的重要前提。人的因素是第一位的,行业协会的发展尤其如此。行业协会是连接政府与企业的桥梁,是行业发展的“指挥部、参谋部和作战部”,而专职队伍则是政府政策法规的具体执行者和实施者,是行业的先锋和引领者。在某种意义上说,专职队伍强则协会强,协会强则行业强,行业强则深圳强。从国内外行业协会发展的实践以及我们在调研中所了解到的情况来看,发展愈好的协会,其队伍也愈强;而发展滞后的协会都有一个共性的问题,即专职队伍都比较薄弱。

1.提高认识,拓宽视野。组织人事部门要从总体上将行业协会工作人员纳入市政府人才工作体系,将其作为一支特殊的人才而不是可有可无的边缘人员来看待,大力实施专职化和专业化工程,并列出相应的“时间表和路线图”。

2.调查摸底,做好规划。尽快组织专门力量深入各行业协会开展调查研究,摸清各行业协会专职人员的人才分布、储备情况,掌握现有专职队伍的学历、专业、经历、年龄等结构情况,以及薪酬待遇、思想状况等方面情况,以及目前在队伍建设方面的好的经验做法和存在的困难问题,在此基础上制定出行业协会专职队伍建设发展的中长期规划和短期计划。

3.把好入门关,逐步实行上岗证和资格证制度。建议参照上海市的做法,推出行业协会专职工作者专业技术水平认证项目,设计出初级、中级、高级三个不同层次的专业知识、能力素质要求以及培养认证模式,动员协会的工作人员参加相关考试,委托专业机构组织实施考试。对符合条件的领军人物可认定为高层次专业人才。

4.立足长远发展,建立健全人才激励机制。一是考虑探讨按照行业纳税额的增长幅度,而不是按照企业纳税额度为参照指标,解决专业人员户口指标和招调工问题,将专职人员的激励问题与整个行业的发展相挂钩,让他们看到希望:在协会干也大有可为,逐步吸引一些优秀人才到协会工作。二是定期(比如每年或每两年一次)在行业协会专职队伍中组织开展“先进工作者”、“劳动模范”、“杰出青年”等评选,将行业协会作用发挥、综合评估等与协会专职工作人员的考核评优等相挂钩,对他们进行肯定和鼓励。三是为协会优秀人才提供其他的激励,比如,选送高校或者出国进修、参加免费培训的机会等;在党代表、人大代表、政协委员中安排一定数量的指标给协会的专职人员,等等。

5.积极采取其他有效措施。一是尽快出台相关的配套政策规定,建议参照社工队伍“1+7”文件的做法,出台专门针对行业协会队伍建设的养老、医疗、失业保障、入户、工资福利待遇、职称晋升、业务培训、档案管理和考评等制度。尤其是要切实加强对业务培训,实行“必修+选修”的培训制度,将专职人员的培训纳入政府事业单位培训体系,将有关工作纳入规范化、程序化、制度化轨道。二是充分发挥综合评估的指挥棒作用:在社会组织综合评估中进一步增加“人员队伍”方面的权重,比如从目前的55分增加到100分,甚至更高的权重,以此推动行业协会更加重视专职队伍建设。

(四)努力形成多元化和立体式的监管监督体系,以此推动政府部门职责履行和职能转移,推动行业协会内部治理和自身发展

加强监管监督是行业协会发展的基本保障。一方面,必须对行业协会加强监管。当前我们尚处在市场经济初期,缺乏完全自发的基础,政府在推动行业协会改革与发展中仍然发挥着非常重要的作用,特别是在改革的攻坚阶段,政府的态度将决定改革的成败,转变观念势在必行。坚持政会分开,并不是政府从此撒手不管、让行业协会自生自灭,不能以此为借口“不管、不理”,而是要根据时代特点、社会发展的需要,从直接、微观管理转变为间接、宏观上的引导、促进、扶植和推动,需要更讲智慧的帮扶和监管。另一方面,必须对政府部门加强监督。目前在行业协会和政府部门之间的关系基本上还是上与下、强与弱的关系,主要体现在政府部门可以监管行业协会,而行业协会无法或难以对政府部门的诸如“不作为”和“乱作为”等情况进行监督,似乎有失公平。

1.在对象上,既要对行业协会进行监管,更要体现对政府有关部门履职情况进行监督。参照安全、计生、维稳等部门的做法,将政府有关部门在对行业协会监管、扶持等方面的履职情况纳入政府部门年度目标考核指标之中;另一方面,将其纳入行政监察体系之中,在监察局设立举报热线、投诉平台,对政府有关部门存在的推诿扯皮、效率低下、吃拿卡要等现象进行监督,努力杜绝“不作为”、“乱作为”等不良现象的发生。

2.在主体上,建立多种主体参与的监督监管体系:一是最大限度地发挥民管部门执法力量的监管作用。二是努力发挥人大、政协等社会监督的作用,每年组织人大代表和政协委员对政府部门及行业协会进行视察评估。三是从社会各界热心人士中聘请“特邀监督员”,组织他们定期不定期地对行业协会和政府部门进行监督。四是借助会计事务所、法律事务所、审计事务所、专业调查公司等第三方监督机构和有关专家的力量和技术对行业协会和政府部门,进行客观中立的专业评估。五是邀请行业协会代表(按一定比例和随机抽取)进行监督,在年终考核时组织他们对有关部门的履职情况进行评判打分。

3.在内容和手段上,将政府有关部门的工作职责通过新闻媒体、网络等方式向社会公布,同时,将政府部门职能转移的有关情况(包括项目情况、标准条件、相关政策等)编制“时间表”和“路线图”,作为社会各界进行监督的依据。一方面要用足传统的监督方式,如举报热线电话、来信来访等;另一方面,尽快建立信息平台,畅通网络监督渠道。

(五)搭建高效顺畅的交流沟通平台和合作机制,加强宣传培训工作,为行业协会发展创造良好的外部环境

1.建立多种形式的合作机制。一是跨业连横。建立定期的联席会议(可包括会长联席会议、秘书长联席会议等)、行业协会沙龙等制度,由政府主管部门牵头、由较大规模的协会以轮值的形式来进行,聚合各行业协会资源,跨行业嫁接商机,在各行业协会互动交流中,会员单位间也合纵联横,从而实现市场开拓的大联动。二是区域联动。由主管部门牵头协调,根据行业发展的需要,与多个区域,比如泛珠三角地区、长三角地区或更大区域的行业协会合作,从单一的城市走向更大的区域市场提供平台。三是国际互动。由主管部门牵头协调,做好牵线搭桥工作,帮助有关协会根据业务发展需要与国外的协会加强各方面的合作。

2.创办《深圳行业协会》期刊。一方面,作为有关部门和领导了解行业发展和协会诉求的重要渠道;另一方面,可以作为行业协会向政府部门和有关领导反映问题的重要渠道,作为各个协会之间、与兄弟省市之间互相交流的重要平台。发行范围包括:市分管领导、相关职能部门、各个行业协会、国家和省级有关协会等。主要内容包括:公共政策解读、工作经验交流、困难问题反映等等。

3.加强公共政策宣传和服务工作。一是做好政策汇编等基础性工作:将《行业协会条例》汇编成册,将有关内容,尤其是会员的权利义务、投诉反映问题的渠道和平台等内容一一汇编成册,派发给会员单位;将公共服务政策汇编成册,确保这些政策得到最大限度的执行和运用;梳理涉及行业协会的工作指引、办事指南,在努力优化的基础上汇编成册,下发给各协会,以此提高办事效率。二是做好公共政策咨询、培训等服务工作。广泛开展公共政策服务,组织有关部门定期举办政策咨询会、研讨会、政策培训会,帮助行业协会掌握政策、用好政策。尤其是每年定期组织对《行业协会条例》以及综合评估等涉及行业协会内部治理的规定的培训,要求各行业协会会长、副会长和秘书长必须强制参加,对有关政策规定做到烂熟于胸,这是贯彻执行好政策规定的前提条件。

(六)调动一切可以调动的积极因素,为行业协会发展集聚正能量

1.充分发挥“两代表一委员”在行业协会建设发展中的重要作用。“党代表、人大代表和政协委员”中有相当一部分在行业协会或其他社会组织中担任一定职务(会长、副会长等),这种双重身份决定了他们有责任有义务发挥好双重作用:作为代表或委员,他们有责任在行业协会发展中发挥重要监督作用;作为行业协会的重要一员,他们有责任把协会治理好对其他协会发挥带头示范作用。一是建立协会的代表委员发挥作用的相应制度。每年组织1-2次较大规模的对行业协会(尤其是代表或委员所在的协会)的综合视察、专题调研,广泛收集行业方面的各种意见和建议,通过调研报告、提案、议案等形式建言献策,为市委市政府做决策参考;要求企业界的代表或委员每年都要围绕行业协会的发展提交提案、议案,要求在行业协会的治理、监管等方面发挥先锋、模范、带头作用。二是将企业家们治理行业协会的业绩与政治安排和社会荣誉相挂钩,将那些在行业协会内部治理中做出优异成绩的企业家优先推荐为代表或委员,以此激励企业家们认真履行好相关的社会责任。

2.充分发挥先进行业协会的典型示范作用。一是加强宣传报道,对发挥作用好、发展水平高、社会影响大的行业协会加强宣传报道,广泛宣传其好经验、好做法以及作用发挥等方面情况,让社会各界更多地了解、关注、支持行业协会,进一步扩大行业协会的影响。二是发挥他们的“传、帮、带”的作用。通过组织他们作经验介绍、组织其他的行业协会进行实地参观学习等方式,对先进行业协会的好经验和好做法进行推广和辐射。